新刑事诉讼法将于明年1月1日实施。第93条“人民检察院逮捕后对羁押必要性进行审查”这一新增条文，如何在执行中细化和完善对检察机关是个挑战。

　　“新刑诉法只规定履职主体是人民检察院，没有具体到哪个部门。”5年来致力于“羁押必要性审查”研究和试点工作的最高人民检察院检察理论研究所研究员但伟今天接受《法制日报》记者采访时表示，按照现有职权配置，侦监、公诉、自侦、监所4个部门都可以对捕后羁押必要性产生影响。履职主体是分阶段由不同部门负责，还是由一个部门负责存在争议。

　　“如果这个问题不解决好，落实第93条将有困难。”但伟认为，选择履职主体的标准只有一个：这项工作能否不留空白地落实。

 

　　长期以来，高羁押率和超期羁押一直是社会关注的热点。

　　据近10年来相关统计数据显示，全国各地检察机关的逮捕率基本在85%左右，而全国法院判轻刑率持续超过60%，职务犯罪轻刑率更是超过75%。

　　这一现状本应可以改变。现行刑诉法第73条、第52条已经对捕后羁押必要性作了救济性规定，明确的就是分阶段由不同部门负责模式。“实际情况是这两个条文没有有效落实。‘一押到底’就是最好的例证。”但伟说。

　　今年6月中旬，但伟再次对全国5个城市2012年1月至5月逮捕率进行调查，结果均在90%以上，而捕后变更强制措施率仅在5%以内。“从数据上可以看出，现有的职权体系中的各个职能部门没有主动去发现不当羁押和认真接受当事人变更强制措施的申请。逮捕率和羁押率基本等同。‘一捕到底’、‘一押到底’仍然是我国刑事司法工作的现状。”但伟说，应当通过落实新刑诉法第93条来改变这一现状。

 

　　在但伟看来，现有分阶段负责的职权体系之所以没有发挥应有作用，主要原因就是，各职能部门做这项工作会导致自身利益受损而缺乏动力。

　　我国的羁押制度，是以逮捕名义出现的分散到各诉讼环节、办案部门、办案期限的规定总和，办案期限就是羁押期限。把人押起来是办案部门最安全、最方便、最没有风险、利益最大化的工作方式。

　　有一种观点认为，羁押必要性审查需要掌握案件的综合情况，侦监和公诉部门具有职权上的便利。但伟认为，检察机关的侦监部门是一个独立于办案部门的对批准逮捕进行审查的部门，但其客观中立性只是在审查逮捕这个阶段具备，当逮捕决定作出以后，这个客观中立性就不存在了。没有客观中立性，再多的便利也会因自身利益受损而搁置。

　　“如果把第93条中的捕后侦查环节羁押必要性审查交给侦查监督部门负责，批捕工作如果出现不当逮捕和错误逮捕的情况，谁来监督、谁来纠正？”但伟指出。

　　“我们最早的试点也是让有羁押审查决定权的侦监和公诉部门来主导羁押必要性审查，最终都失败了。”但伟介绍，此前他在一些基层检察院试点以侦监部门为主导，在批捕环节通过严格逮捕必要性审查来降低羁押率，后来又改为试点侦监和公诉部门为主导的主动审查加上监所检察部门及时传递待审信息。

　　但伟表示，如果还是沿用“铁路警察各管一段”的分责管理体系，将新刑诉法第93条的履职主体分散到各个部门，那么在捕后侦查环节，羁押必要性仅有侦监部门一家承担，其他部门势必因为事不关己而作壁上观，这样又回到了老路，第93条就有可能和现行刑诉法中第73条、第52条一样，成为被搁置的条文。

 

　　在广泛调研的基础上，但伟最终将试点工作转向了专司保护在押人员合法权利的监所检察部门。

　　“这是在现有职权配置下，唯一的客观中立部门。”但伟解释说，监所检察部门只负责大墙内的人权保护和监管秩序，不参与诉讼活动，没有部门利益冲突。

　　过去监所部门对羁押期限的监督只单纯停留在对羁押期限合法性的监督上，忽视了羁押必要性监督。在押人员合法权利中最大的权利应该是其人身自由权，即依法享有可以不被羁押权。因此，监所部门理应将其纳入监督范畴。

　　根据监所部门的职责范围和要求，监所部门从刑事拘留开始直到有效判决生效前的诉讼全过程，都可以在其日常的监督工作中发现不当羁押和错误羁押，以及接受来自在押人员要求变更和解除强制措施而未被有关机关采纳的申诉，并及时向不同诉讼阶段的有关机关提出变更和解除强制措施的建议。

　　“因此，由监所检察部门承担这项工作实际上是对羁押期限监督工作的具体化，并没有超出职权范围。”基于这样的思路，但伟提出了“建立由驻所检察官根据在押人员的实际情况向办案单位提出变更强制措施检察建议的工作机制”，并在全国近20个基层检察院试点，试点结果令人满意。

　　为了解决监所部门对案件情况不了解的难题，试点过程通过驻所检察室与看守所信息联网、与本院案管中心平台联网和开发智能化数字平台来畅通监督信息渠道。同时，试点单位联合其他职能部门和社会力量，建立非羁押强制措施社会帮教管控体系，有效解决人放出去后的管理问题，达到了人权保护和社会安全的有效平衡。

　　“第93条捕后羁押必要性审查工作涵盖了捕后侦查、起诉、审判阶段的诉讼活动全过程。只有监所部门可以全过程、不留空白地开展羁押必要性审查工作。”但伟告诉记者，5年的实践经验表明，选择监所部门作为第93条羁押必要性审查主体，是在现有职权体系中落实第93条的唯一可行方案。